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Proponho-me abordar o tema geral da “governança” segundo enfoques diversos, tanto a partir de elementos conceituais (e, portanto, balizadores de uma certa concepção do mundo), de argumentos empíricos sobre a materialização dessa idéia no hemisfério e com base em princípios definidores de diretrizes políticas e diplomáticas que se referem à atuação do Brasil no cenário internacional. Pretendo tratar simultaneamente desses três conjuntos de questões, enfocando-os de uma perspectiva integrada e com argumentos de natureza comparativa, com algum foco na experiência histórica dos Estados Unidos.

O sistema democrático, na tradição clássica, era caracterizado pela dimensão puramente política, ou institucional, do jogo político, em sistemas nacionais que, seja pelo exercício do voto censitário, seja por diferentes mecanismos de restrição das franquias democráticas, tendiam a excluir uma grande maioria da população não só dos instrumentos de representação mas igualmente dos mecanismos de decisão. A democratização social e política, em escala mundial, ocorrida no decurso do século XX, em especial a vaga de redemocratização registrada na América Latina em suas duas últimas décadas, trouxeram, como complemento das instâncias puramente políticas de governabilidade, a necessidade de serem implementadas políticas setoriais e globais de solidariedade e de justiça social. A diminuição das desigualdades e da exclusão social pode ocorrer, mais raramente, mediante convulsões sociais – como foi o caso do México, cerca de cem anos atrás – mas seria bem melhor implementada se resultando de um certo consenso nacional em torno de valores compartilhados (talvez como os dos founding fathers deste país), como pode ser o caso de processos transformistas conduzidos por elites esclarecidas ou, de forma geralmente mais desejável, pela via de um projeto nacional sólido, como também observado nesse discurso.

A experiência histórica brasileira, nos quase dois séculos de Estado nacional desde a Independência, constitui, infelizmente, uma demonstração de ausência total de transformação pelo consenso, de impossibilidade estrutural de se conjugarem forças sociais para uma mudança de tipo radical, assim como de cabal inépcia das elites para se lançarem em um processo transformista pelo alto, capaz de conjugar conservação do poder político e incorporação social e econômica das camadas ditas subalternas. Foi preciso de fato aguardar a vitória democrática de um partido genuinamente de massas e identificado com essas mesmas camadas para que fosse possível começar a pensar-se na formulação de um projeto nacional de promoção e de inclusão social. É minha interpretação que esse projeto nunca foi explicitado de maneira clara nos EUA, país no qual é a sociedade que exerce a democracia, muitas vezes contra o Estado, em um processo de Nation building que carece de um centro organizador claramente definido, ao contrário do que ocorre no caso brasileiro, onde a anomia societal conduziu à hiperextensão e centralização estatais, e daí aos projetos de construção nacional formulados de maneira recorrente ao longo da história.

É minha interpretação, igualmente, que o projeto brasileiro de modernização política e social não se encontra ainda acabado, uma vez que a experiência de alternância democrática que teve início no escrutínio de outubro de 2002 vem sendo aperfeiçoando pelo teste da governança prática, que deve necessariamente aliar demandas ilimitadas por parte da sociedade – resultado de décadas, senão de séculos de políticas excludentes – com as naturais limitações físicas de recursos para o exercício do processo transformador acima assinalado. Sem dúvida que a grande fronteira ainda a ser conquistada no mundo moderno é a das barreiras internas à inclusão social, que constituem ao mesmo tempo a fonte principal e a alavanca política das demais barreiras e divergências existentes no sistema internacional. A questão social é de fato e de forma dramática o fator singular mais importante que diferencia o Brasil – país satisfatoriamente industrializado e de certa forma capaz de acompanhar o progresso tecnológico da humanidade – do resto dos países medianamente desenvolvidos (ou seja, aqueles de industrialização relativamente tardia, coincidente com a segunda revolução industrial) e, a fortiori, dos países mais avançados, para os quais simplesmente não existe um problema de desenvolvimento, mas tão simplesmente o da administração das necessidades “supérfluas”.

Em contrapartida, o Brasil possui um grande problema de desenvolvimento, que é também o leit-motiv de nossa diplomacia desde meados do século XX, pelo menos. Esse problema não se limita a assegurar progresso social e inclusão econômica de forma ampla e generalizada, mas também deve corrigir distorções ainda mais gritantes de nossa iníqua estrutura social, que se traduz na dupla exclusão sofrida pelas minorias étnicas (negra e indígena) e pela componente feminina da população brasileira. Essa exclusão muitas vezes se desdobra na prática intolerável do racismo, que deve ser combatido não apenas com o rigor da lei, mas igualmente pelo exemplo, com manifestações de tolerância e de inclusividade étnica, como vem justamente sendo demonstrado pela experiência histórica do Brasil. Entretanto, a experiência de mistura gradual das “raças” brasileiras vem sendo insidiosamente minada pelo ativismo equivocado de certas lideranças do movimento negro, que pretendem instituir uma espécie de novo apartheid, pela proposta de tratamentos diferenciais que, de fato, separam a sociedade brasileira em duas categorias opostas, os “negros” – que para eles incluem todos os matizes dos mestiços brasileiros – e o resto da sociedade, erradamente identificada como “branca”.

Em contrapartida, os EUA não têm, minimamente, um problema de desenvolvimento social, mas tão somente um de administração de recursos alocados pela sociedade, de modo amplamente democrático, diga-se de passagem, para usos alternativos definidos correntemente na teoria econômica, inclusive de forma irracional e perdulária, como podem ser alguns programas militares ou de subvenções setoriais. Os EUA também exibem, em contraste com a experiência brasileira de mistura étnica, um verdadeiro apartheid racial, que se manifesta na existência de uma cultura negra – ideologicamente chamada de afro-americana – totalmente estranha, e de certa forma oposta, às demais correntes étnicas do melting-pot.

O Brasil ofereceu ao continente, no decurso de seus recentes processos eleitorais, um exemplo de transição democrática e de estabilidade institucional que há muito faziam falta na região, não obstante a amplitude da mudança de orientação política de fato registrada por meio das urnas e, sobretudo, na consciência cidadã. Isso significou que a maioria absoluta da população aderiu a um conjunto de mensagens que visavam não apenas a valorizar a participação política e social de todos os cidadãos no processo de mudança “societal”, como também buscavam impulsionar uma série de políticas tendentes a retomar o projeto nacional indutor de desenvolvimento que vinha sendo sugerido pelo partido que finalmente converteu sua maioria sociológica em maioria congressual.

Assim, se parece razoável afirmar que a democracia já não mais constitui um “problema” no Brasil, tendo sido superadas as amarras que a faziam restrita e canhestra até um passado ainda bem recente, parece claro, também, que persiste um grave problema de inclusão social e de desenvolvimento econômico, revelado, de modo amplo, nas carências terríveis que afligem grande parte da população brasileira. Esse problema não é somente do Estado, mas da Nação, pois que o Estado detém apenas instrumentos administrativos para selecionar políticas setoriais e nacionais indutoras de progresso técnico ou tecnológico, mas não consegue, por si só, mudar a face de todo o país, tarefa acima de suas forças (sobremodo restritas num país imenso e ainda parcialmente indevassado como o Brasil).

Por isso, parecem pertinentes algumas críticas à idéia de Estado mínimo e à suposta eficácia dos mecanismos de mercado para corrigir as distorções sociais e econômicas existentes na sociedade. Estado ativo e sistema político aberto à participação ampla da cidadania foram, aliás, os fatores de progresso social nos países modernamente democráticos e economicamente avançados, ainda que em alguns deles – aqueles que justamente não conheceram revoluções burguesas – o processo de industrialização possa ter sido feito, no passado, ao abrigo de regimes autoritários e socialmente excludentes (como de resto ocorreu também no Brasil). Em nenhuma dessas experiências históricas, bem-sucedidas em termos de inclusão das camadas subalternas, a correção das mais graves iniqüidades sociais se fez pela via do mercado, mas pela da promoção educacional e pela redistribuição fiscal induzida por políticas tributárias progressivas aplicadas em bases nacionais. Os EUA não conheceram redistribuição tributária antes de já iniciado o século XX – ainda no final do século XIX a Suprema Corte declarava inconstitucional o imposto de renda individual – mas, em contrapartida, criaram e mantiveram estruturas educacionais contemporaneamente à própria formação da sociedade nacional.

Os campos do desenvolvimento tecnológico e do meio ambiente, normalmente considerados como exemplos relativamente indiferentes à ação “cega” do mercado, parecem, efetivamente, constituir aqueles nos quais externalidades negativas podem dificultar o processo de catch-up e de correção de perdas globais que penalizam a sociedade como um todo. Eles são, portanto, suscetíveis de receberem sinalizações adequadas por parte do poder público como forma de corrigir aqueles fatores de “cumulatividade negativa” que penalizam o processo brasileiro de desenvolvimento, já identificados em obras de economia política como as de Celso Furtado. O correto funcionamento da máquina estatal, com uma justiça eficiente e a ausência de mecanismos de rent-seeking e de redistribuição pelo alto, como muitas vezes ocorreu no Brasil – com elites mais ou menos predatórias do patrimônio público – também parecem ser condições essenciais para o progresso e a inclusão sociais.

Mesmo a corrupção que ocorre inteiramente no setor privado é suscetível de ser coibida pelo Estado, pois que podendo dilapidar os recursos de pequenos poupadores individuais, confiantes no funcionamento adequado dos mercados de valores e dos fundos de investimentos. Também aqui o exemplo americano oferece uma experiência positiva, tanto pelo lado da sustentação estatal de programas de pesquisa científica, como pela existência de uma justiça eficiente, rápida e relativamente transparente. Os sistemas constitucional e federativo, porém, funcionam de modo muito diverso nos EUA e no Brasil, a despeito de similaridades superficiais.

Todos esses elementos – que se identificam com os princípios da chamada “good governance” e da “accountability”, para usar dois conceitos em voga – podem ser transpostos no plano internacional, cenário no qual se observam iniqüidades e divergências de níveis de vida tão ou mais brutais do que aquelas existentes no interior de sociedades de outra forma relativamente industrializadas, como o próprio Brasil. As duas últimas décadas do século XX assistiram ao crescimento das divergências sociais e das disparidades de renda, dentro dos e entre os países, aprofundando tendências que se encontravam latentes desde a segunda revolução industrial. Essa situação conspira contra a democracia dentro dos países e na própria comunidade internacional, como revelado, em outra dimensão, pela ascensão aparentemente irresistível da potência imperial ao píncaro do poder e da supremacia tecnológica na atualidade e as deformações daí decorrentes para uma governança global legitimamente democrática.

Existem dúvidas, porém, de que as divergências socio-econômicas e os déficits persistentes de democracia no mundo possam ser corrigidos pela “ação natural” do sistema multilateral – que não pode ser comparado, mecanicamente, às forças do mercado –, em virtude de uma contradição que vejo como decisiva e fundamental na forma de representação de uma e outra instância, a nacional e a internacional. Na primeira, pode-se efetivamente assegurar a validade e a legitimidade do princípio “uma voz, um voto”, ao passo que na segunda, pela natural assimetria do corpo representativo, a proporcionalidade “real” se encontra totalmente deformada pela observância formal do princípio vestfaliano da soberania absoluta das nações.

Dito em uma palavra, Timor Leste e China possuem cada qual um voto no sistema onusiano, ainda que esta possa abrigar milhares de “Timor Leste” se observado o princípio estrito da proporcionalidade. Como “obrigar” democraticamente ambas as nações a determinados compromissos internacionais se subsiste tal desproporção na representação? Não preciso dizer que os EUA desprezam solenemente qualquer sistema “universal” que busque sobressair-se ao poder indivisível do Estado soberano “vestfaliano”, não porque ostentem qualquer anti-multilateralismo arrogante ou anti-democratismo visceral, mas porque acreditam que seu modo de vida – que eles chamam freedom – só pode ser preservado nos quadros do Estado nacional.

O multilateralismo é, sem dúvida, um avanço considerável no plano das relações internacionais, quase tão importante quanto o princípio democrático nos processos de Nation building, mas ele não parece suficiente, ou adequado, por si só, para corrigir distorções de desenvolvimento ou divergências de progresso tecnológico, que encontram raízes no plano essencialmente interno, ou “societal”, não apenas como resultado de espoliação colonial ou de dominação por economias mais avançadas.

A grande tarefa do desenvolvimento parece ser uma missão fundamentalmente interna, apoiando-se antes de tudo na educação, ainda que possa vir a contar com aportes de recursos externos e que também possa beneficiar-se de um bom ambiente internacional (comércio e intercâmbio tecnológico, por exemplo). Ainda que a solidariedade possa ser proclamada como princípio válido, ela é mais suscetível de encontrar-se nos casos de assistência, que não trazem de verdade o desenvolvimento, já que, no mais das vezes, as relações inter-estatais continuam a ser caracterizadas pelos interesses materiais, por vezes de forma bastante egoísta como se sabe (a exemplo do protecionismo e do subvencionismo agrícolas europeu, notoriamente fonte de iniqüidades e de injustiças no plano do comércio internacional).

Ao lado do problema do desenvolvimento, afetando seguramente três quintos da humanidade, situa-se o problema do poder, caracterizado por doses ainda maiores de assimetria no plano internacional, terreno no qual o multilateralismo constitui, sem dúvida alguma, nosso mais potente aliado contra o arbítrio dos poderosos e arrogantes. Ainda aqui, a eventual correção dessas desigualdades não se situa tampouco no plano multilateral, que não é senão o reflexo de diferenciais de poder construídos no plano nacional, do State making. A diminuição dessas diferenças de poder não se dará pela cooperação internacional, mas por um processo de capacitação tecnológica interna, que não necessariamente precisa enveredar pela via militar, ainda que esta não deva estar excluída tampouco.

Não há decisão multilateral capaz de corrigir os diferenciais de poder, assim como dificilmente a cooperação internacional conseguirá, por si só, eliminar as divergências de desenvolvimento entre os povos. Os EUA encarnam, justamente, o melhor e o pior de um sistema internacional tendencialmente democrático, mas ainda marcado por diferenças quase irredutíveis de interesses entre os estados.

Pode-se concordar com os argumentos relativos ao caráter imprescindível de um sistema multilateral de comércio aberto e eqüitativo para fins de desenvolvimento econômico e tecnológico, suscetível inclusive de praticar “discriminações positivas” em favor dos países em desenvolvimento, assim como no plano interno são parcialmente justificadas as ações afirmativas de promoção dos estratos mais desfavorecidos da população – negros, indígenas, outras minorias –, que se ressentem de “externalidades negativas” ou do acúmulo de barreiras ao seu processo ascensional, fruto de eras de dominação não-democrática.

As “ações afirmativas” no plano internacional podem ser praticadas sob formas diversas, entre elas políticas setoriais (industriais ou tecnológicas), ainda que nesse terreno deve-se preferir a transversalidade ou o caráter horizontal desse tipo de política – a exemplo dos investimentos extensivos em educação de pobres e excluídos, inclusive com bolsas-escola ou cursos gratuitos para pobres em geral, antes que quotas ou reservas de vagas para grupos raciais –, alternativamente à seleção de determinados beneficiários, o que pode acabar acentuando a regressividade da distribuição estatal e a conseqüente alocação de recursos de toda a sociedade para os já incluídos, quando não os ricos absolutos (que seriam os industriais, por exemplo, em face dos sem terra das zonas rurais, num caso hipotético). Nos EUA, por exemplo, as políticas industriais (posto que descentralizadas) são conduzidas pela via dos investimentos públicos (nos vários níveis) em instituições de CeT e pelas inversões privadas em P&D, ou então pela indução das compras governamentais (muitas vezes maciçamente, até de forma perdulária, como no caso do Pentágono).

Certamente que os processos negociadores atualmente em curso no plano do sistema multilateral de comércio terão um impacto decisivo no perfil imediato e futuro do desenvolvimento industrial e tecnológico brasileiro: determinados aspectos dessas negociações vão muito além do livre-comércio costumeiro e “normal”. Não se deve, porém, superestimar o potencial transformador desses acordos e processos de liberalização para o chamado “ordenamento sócio-econômico” do país, por uma razão muito simples: não se pode acreditar que o rabo comercial seja capaz de, sozinho, abanar o cachorro do desenvolvimento. Não se deve, tampouco, subestimar esse impacto, inclusive porque alguns acordos não são meramente comerciais. Pode-se deduzir essa relativa “desimportância” sobre o impacto desses acordos – tanto negativos quanto positivos, vale dizer – da experiência precedente de outros acordos de liberalização (como o Nafta, por exemplo), ou de abertura de mercados no quadro das rodadas comerciais anteriores, de resto muito pouco transformadores das estruturas econômicas ou sociais de paises como o México ou mesmo Canadá (contra as previsões mais pessimistas, ou mais otimistas, feitas por opositores e partidários desses acordos).

São os efeitos indiretos dos aumentos de competitividade e de produtividade (por vezes induzidos por mudanças mais internas do que externas), mais do que a abertura comercial em si, que conseguem produzir impactos mudancistas mais substanciais, como experimentado em processos históricos dignos de nota, como no caso de alguns tigres asiáticos ou mesmo da região. O Chile, por exemplo, modificou a natureza e a orientação de sua política econômica interna muito antes de tornar-se adepto do livre-cambismo irrestrito e universal. Na nossa sub-região, doze anos de Mercosul não lograram transformar decisivamente países como Paraguai e Uruguai, de resto insulados de seus efeitos mais impactantes por exclusões nacionais e setoriais que têm atuado como salvaguardas permanentes a um processo mais amplo de liberalização.

Os EUA, como se sabe, sempre estiveram na vanguarda dos processos de abertura econômica e de liberalização comercial conhecidos pela ordem econômica internacional do último meio século, por vezes de maneira altruística, mas mais freqüentemente por interesse próprio, como soe corresponder a uma economia baseada na livre iniciativa e no princípio da vantagem individual. A economia capitalista brasileira não se organiza de modo diferente, mas obviamente não dispõe ainda de condições para enfrentar de modo aberto esse tipo de concorrência darwiniana. Os EUA parecem dispostos a reconhecer necessidades específicas dos países em desenvolvimento, mas é óbvio que o quadro mental no qual evoluem os negociadores americanos tende a privilegiar os interesses das suas corporações, antes que projetos nacionais de desenvolvimento formulados por Estados soberanos. Daí as diferenças percebidas nos enfoques da liberalização comercial privilegiados respectivamente pelo Brasil e pelos EUA.

Pode-se, sem dúvida, encontrar um terreno de conciliação entre os interesses parcialmente divergentes dos dois maiores estados do hemisfério no plano econômico. Para isso, interesses setoriais devem ser colocados de lado, em favor de uma visão abrangente e de longo prazo dos interesses nacionais de cada um dos parceiros. Nada impossível, aparentemente...

Brasília, 22 maio 2008

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