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(terceiro de uma série)

Desmontando os mitos:
uma análise das ‘reformas progressistas’

Uma exposição crítica das famosas ‘reformas de base’ do governo João Goulart – o que é raramente feito, se jamais alguém o fez, na subliteratura dita progressista que se caracteriza pelo maniqueísmo político em torno dessa época – revelaria, aliás, que elas eram nada mais do que uma assemblagem oportunista de diversos objetivos gerais, sem qualquer detalhamento específico e sem qualquer iniciativa concreta no plano parlamentar.

De fato, poucas foram as medidas encaminhadas sob a forma de projetos de lei ao Congresso, para sua tramitação legislativa normal, mas muitos foram os discursos e anúncios feitos geralmente de forma bombástica para encantar platéias de apoiadores ou de já convencidos de sua ‘necessidade’. Algumas, aliás, foram anunciadas às pressas, como no famoso discurso da Central do Brasil, já numa fase de desespero político pela degringolada visível do governo junto aos congressistas e militares, como, por exemplo, as desapropriações de terras que ladeavam rodovias e ferrovias nacionais para fins de reforma agrária – ‘contra a Constituição’, se fosse preciso, como se jactou o presidente – e a estatização de refinarias de petróleo, numa conjuntura em que a Petrobras se encontrava periclitante, depois de mais de dez presidentes em menos de nove anos de existência.*

Quais eram, finalmente, as famosas ‘reformas de base’ do governo Goulart? Elas são sumariamente apresentadas a seguir, no ordenamento feito no livro já referido de Lopez-Mota, tal como originalmente apresentadas no livro-depoimento de Darcy Ribeiro, Aos Trancos e Barrancos**. Após o enunciado de cada uma delas, este comentarista complementa a informação sintética com alguma avaliação crítica que se pode fazer a respeito de cada uma delas, talvez com o benefício do chamado hindsight – ou o viés da visão retrospectiva – mas em todo caso de maneira o mais possível objetiva e imparcial.

1) “Reforma Urbana, com vistas a definir uma Lei do Inquilinato que melhorasse as condições de vida da classe média não-proprietária e dos trabalhadores;”

Trata-se de velha tentação de políticos populistas, como ainda tenta fazer, neste mesmo momento, o governo Chávez, na Venezuela: a fixação, por critérios eminentemente políticos, de tetos máximos de reajuste dos aluguéis, com eventual determinação igualmente política de um teto máximo para a aferição dos valores de mercado – para construção ou aluguel – do metro quadrado a ser construído ou alugado; eventualmente, as medidas são completadas por programas de construção de habitações populares subsidiadas – o que cria um problema para as contas públicas, quando não uma bolha imobiliária que terá graves repercussões financeiras, creditícias e fiscais, mais adiante. O resultado prático da maior parte dessas iniciativas é uma paralisação da construção civil para fins imobiliários, uma retração do mercado de aluguéis, o desenvolvimento de um mercado negro de contratos fraudados nesse setor e uma carência habitacional ainda maior do que a existente no período anterior ao anúncio ou a implementação dessas medidas. A iniciativa de Goulart, se jamais ela fosse implementada, correria esses mesmos riscos, como, aliás, provado pelos equívocos posteriores de fixação de tetos máximos para a contratação de aluguéis privados, uma indesejada intromissão do governo no patrimônio de particulares (para todos os efeitos equiparados a ‘rentistas desalmados’, quando muitos eram ou são, na verdade, cidadãos de classe média tentando complementar pensões ou aposentadorias oficiais notoriamente insuficientes).

Suas promessas eram muito simples, na verdade: “Dentro de poucas horas, outro decreto será dado ao conhecimento da Nação. É o que vai regulamentar o preço extorsivo dos apartamentos e residências desocupados, preços que chegam a afrontar o povo e o Brasil, oferecidos até mediante o pagamento em dólares. Apartamento no Brasil só pode e só deve ser alugado em cruzeiros, que é dinheiro do povo e a moeda deste país. Estejam tranqüilos que dentro em breve esse decreto será uma realidade.” Em outras palavras, ele prometia tabelar os aluguéis, o que seria o caminho mais curto para a subtração do mercado habitacional de milhares de imóveis potencialmente utilizáveis, uma receita segura para um déficit ainda maior nessa área. Esta medida foi já adotada na Venezuela pelo presidente Hugo Chávez, com as conseqüências desastrosas que se conhecem...

2) “Reforma Agrária, facilitando aos trabalhadores rurais acesso à terra, atacando os latifúndios improdutivos ao instituir o uso lícito da terra;”

De fato, o tema da reforma agrária é um dos mais recorrentes na história social e econômica da América Latina desde tempos imemoriais, praticamente desde suas etapas formadoras enquanto terra de ocupação pela via preferencial do latifúndio e da grande exploração comercial de exportação. As elites agrárias dos países da região, independentemente de sua composição de origem e de seu relacionamento com os demais estratos dirigentes, sempre conseguiram monopolizar as terras e as políticas públicas em seu favor, distorcendo mecanismos tributários e as instituições de registro patrimonial, desafiando inclusive a lógica econômica, que recomendaria o desenvolvimento de um amplo mercado interno de produção e consumo baseado na repartição patrimonial desse fator essencial de riqueza e poder, que é a terra. Como a ocupação do território não se deu pela via preferencial da colonização familiar, como na America do Norte, as distorções permaneceram e foram se agravando ao longo do tempo, gerando imensas camadas de camponeses pobres, absolutamente marginais do ponto de vista estrutural e social, ou de simples trabalhadores rurais, sem condições políticas ou econômicas de aceder à posse da terra. A reivindicação fazia, portanto, todo o sentido, num contexto de pré-modernização das estruturas produtivas no campo, desde que se pudesse assegurar efetivamente a existência de uma classe ou amplos estratos sociais correspondendo à definição clássica do que seja a categoria camponesa, o que nem sempre se manifestou de maneira concreta.

Como já escreveu um historiador brasileiro de tradição marxista, Caio Prado Jr. – que, aliás, recomendava uma reforma agrária de cunho essencialmente capitalista, e nem sempre pela simples repartição de terras –, o Brasil careceu, desde os tempos coloniais, de uma verdadeira categoria assimilável, em linha de princípio, aos camponeses no sentido clássico da palavra, uma vez que os ‘camponeses’ livres ou os trabalhadores rurais não pertencentes a um latifundiário, ou não assalariados, sempre foram, em sua opinião, marginais, estrutural e historicamente falando. Não lhe parecia, assim, que uma reforma agrária ao estilo mexicano ou russo poderia ser aplicada no Brasil de modo economicamente racional e socialmente sustentável. Caio Prado dizia que uma solução capitalista – via melhoria das condições de trabalho sob um regime salarial – poderia cumprir as funções econômicas essenciais para a constituição desse mercado interno capitalista que não tinha sido possível constituir no tempo histórico de formação da sociedade brasileira.

Em outros termos, se a reforma agrária tinha sido uma necessidade em outros tempos, talvez a sua oportunidade já tivesse passado e caberia examinar as outras possibilidades de modernização econômica e social no campo, compatíveis com uma moderna economia capitalista, em vista da inexistência já referida da classe camponesa tradicional. Assim, se havia algum sentido de ‘justiça social’ na distribuição de terras, esse tipo de medida poderia não revelar-se funcionalmente eficiente nas condições concretas da economia brasileira da segunda metade do século 20. O que existia, sim, era uma demanda por trabalho e renda no campo, sem que os demandantes tivessem, contudo, condições técnicas e competência profissional para se estabelecerem como ‘camponeses capitalistas’ de modo pleno, sem requerer assistência contínua e apoio financeiro do Estado, o que não necessariamente os transformaria em camponeses bem sucedidos, mas provavelmente em eternos dependentes do apoio estatal, na falta de capacitação especializada nessa área.

Em paralelo, havia, claro, uma enorme demanda política por ‘reforma agrária’, mas isso correspondia mais aos movimentos políticos organizados em busca de uma agenda qualquer de ‘transformação social’ do que propriamente a uma necessidade estrutural daqueles mesmos que seriam objeto dessa ‘reforma agrária’. Ou seja, érea uma boa agenda eleitoral, e de agitação ideológica, oportunamente explorada pelos movimentos em questão, e pelos demagogos de plantão.

João Goulart, em seu famoso discurso da Central do Brasil falou da ‘reforma agrária’ como um espécie de “abolição do cativeiro para dezenas de milhões de brasileiros que vegetam no interior, em revoltantes condições de miséria”, o que era absolutamente verdade, mas sem que isso pudesse implicar em que essas dezenas de milhões de brasileiros se convertessem, da noite para o dia, em camponeses prósperos ou minimamente independentes da ajuda estatal. O que ele pretendia, através de um decreto da Superintendência da Reforma Agrária, era expropriar terras às margens das rodovias e ferrovias para entregá-las a ‘camponeses’ pobres, num gesto cheio de demagogia e inconseqüências: “O que se pretende com o decreto que considera de interesse social para efeito de desapropriação as terras que ladeiam eixos rodoviários, leitos de ferrovias, açudes públicos federais e terras beneficiadas por obras de saneamento da União, é tornar produtivas áreas inexploradas ou subutilizadas, ainda submetidas a um comércio especulativo, odioso e intolerável.”

O vezo ideológico, mais bem demagógico, de sua proposta transparecia na imediata seqüência de seu discurso: “Não é justo que o benefício de uma estrada, de um açude ou de uma obra de saneamento vá servir aos interesses dos especuladores de terra, que se apoderaram das margens das estradas e dos açudes. A Rio-Bahia, por exemplo, que custou 70 bilhões de dinheiro do povo, não deve beneficiar os latifundiários, pela multiplicação do valor de suas propriedades, mas sim o povo.” Ele prometia, então, que em 60 dias, com a ajuda das Forças Armadas, começaria o trabalho de demarcação e atribuição das terras assim designadas para a sua ‘reforma agrária’ relâmpago. Mais adiante ele reiterava suas promessas: “A reforma agrária deve ser iniciada nas terras mais valorizadas e ao lado dos grandes centros de consumo, com transporte fácil para o seu escoamento.” Ademais dos imensos problemas logísticos que tal medida em favor do ‘povo’ acarretaria, em vista da completa incapacidade da Supra em administrar um processo dessa magnitude, havia o obstáculo do impedimento constitucional da expropriação de terras sem prévia indenização em dinheiro, tal como estabelecido pelos constituintes de 1946.

Não é possível saber que destino e que trajetória teriam tido a expropriação e a distribuição de terras ‘valorizadas’, segundo o programa de ‘reforma agrária’ de Goulart, posto que ela sequer chegou a ser implementada. Provavelmente ela teria conduzido a difíceis batalhas legais no Supremo, além de alguma exacerbação da violência no próprio campo, a supor que o Exército teria efetivamente servido de guarda pretoriana da Supra na sua tentativa de acelerar a redenção do ‘povo rural’ por meio de iniciativas de claro conteúdo confrontacionista.

Em todo caso, o governo militar do general-presidente Humberto de Alencar Castello Branco adotou, como uma de suas primeiras medidas de reforma estrutural, o Estatuto da Terra, que pretendia eliminar o latifúndio pela via da imposição fiscal e da sua inviabilização patrimonial mediante condicionalidades produtivas, ou seja, uma típica reforma capitalista. Quaisquer que tenham sido os resultados desse instrumento de reestruturação agrária, o tema não deixou de ter sua forte conotação política e ideológica durante todo esse tempo, até os dias que correm, quando um partido neo-bolchevique ainda diz pretender realizar a ‘reforma agrária’ com os mesmos métodos e objetivos já inoperantes e economicamente irrelevantes de meio século atrás.

3) “Reforma Político-Eleitoral, instituindo o voto aos analfabetos;”

Medida justa, em sua franquia universal, ainda que ela viesse acoplada de uma exigência que ainda hoje desperta um sentimento de caução: “que a todos seja facultado participar da vida política através do voto, podendo votar e ser votado”. De fato, Goulart pretendia que “Nesta reforma, pugnamos pelo princípio democrático, princípio democrático fundamental, de que todo alistável deve ser também elegível.” O princípio é meritório, mas contar com prefeitos ou vereadores analfabetos pode não ser o melhor caminho para o aperfeiçoamento da máquina administrativa e seu funcionamento adequado.

4) “Reforma Educacional, para ampliar a rede pública, assegurando a todos o direito à Educação com qualidade, dentro dos princípios do Estado laico;”

Os princípios e as intenções sempre foram vagos, e o governo Goulart nunca explicitou como ele pretendia assegurar a todos o direito à educação de qualidade. Supostamente, isso se faria pela ampliação das universidades públicas e pela democratização do acesso, o que permaneceu indefinido até que o Ministério da Educação da ditadura militar decidiu instituir o vestibular como método universal, e meritório em seu recrutamento impessoal, de seleção na entrada, cabendo depois resolver o problema das vagas e da qualidade do ensino. O que seria possível prever, mesmo na continuidade do regime democrático no Brasil, seria a grande expansão do ensino universitário, demanda universal da classe média e dos estratos urbanos da classe média baixa. O que os militares fizeram, de fato, foram enormes investimentos na pós-graduação, ao lado de um relativo descaso com os ciclos inicial e secundário da educação, com conseqüências catastróficas nas décadas que se seguiram (mas isso não era fácil de prever à época, dada a relativa qualidade do ensino público dos níveis fundamental e médio.

O fato é que, independentemente dos regimes militares e civis, e de sua orientação mais estatizante ou liberal, a educação nos dois primeiros níveis continuou a se deteriorar continuamente no Brasil, ao passo que a democratização do acesso ao ensino superior, assegurado pela expansão sobretudo privada da oferta de vagas, foi acompanhada de certa mediocrização dos quadros docente e discente, o que é de certa forma natural e esperado, num movimento desse tipo. A melhoria da qualidade da produção científica não encontrou correspondência na transposição desse conhecimento para o aparelho produtivo, e o Brasil segue dependente de tecnologia e know-how estrangeiros. Em qualquer hipótese, seria altamente aleatório e improvável que um governo Goulart levado a seu termo tivesse alterado significativamente a qualidade do ensino no Brasil, em qualquer nível. O mais provável é que ele teria contribuído com sua deterioração mais rápida, em vista do exacerbado corporativismo sindical já presente e de suas conhecidas orientações demagógicas e populistas incompatíveis com um ensino adaptado aos requerimentos de uma sociedade de mercado competitiva como deveria ser o Brasil.

Mencione-se a propósito, que com todo o autoritarismo do regime militar, este esteve mais próximo de cumprir certas exigências de uma moderna economia competitiva – sobretudo ao estimular tremendamente a pós-graduação – do que todo o besteirol à la Bourdieu ou ao estilo ingênuo de um Paulo Freire, disseminado por pedagogos incompetentes como costumam existir nesses regimes fortemente ideologizados e sindicalizados. O desastre educacional teria sido bem maior e teria vindo provavelmente mais rápido. O problema básico da educação no Brasil é a afirmação do mérito, algo a que se opõem virulentamente sindicalistas oportunistas.

5) “Reforma Administrativa, para modernizar o corpo funcional, racionalizando a máquina do Estado e combatendo a corrupção;”

Nada mais meritório e nada mais necessário, aliás ainda hoje. Como para o problema educacional acima mencionado, o mais provável teria sido uma deterioração do serviço público, em função do corporativismo exacerbado que já vigorava nos tempos de Kubitschek e caminhou para seu ponto máximo no governo Goulart. A orientação tecnocrática do regime militar, aliás condizente com a própria natureza das Forças Armadas, levou a uma modernização sensível do aparelho de Estado, ainda que pela via autoritária, e com imensas restrições ideológicas, típicas da mentalidade estreitamente anti-comunista então vigente. Os militares, na verdade, mesmo tendo modernizado o Estado, ampliaram enormemente o seu escopo e abrangência substantiva, penetrando nas mais diversas áreas de natureza diretamente produtiva. O resultado foi uma elevação da carga fiscal de menos de 13% para mais de 24%, servindo em parte para investimentos produtivos, mas em grande medida também para a manutenção do próprio Estado. A sociedade brasileira, já premida por uma carga tributária próxima da dos países ricos – com uma renda per capita seis vezes menor –, paga o preço dessa expansão desmesurada do Estado, que, contrariamente ao que se pretendia, correspondeu também a um crescimento da corrupção (absolutamente natural, posto que o Estado manipula um volume maior de recursos, com muito mais funcionários e canais de intermediação, inclusive de controle, que podem também servir a objetivos de fraude e roubo deliberado).

6) “Reforma Bancária, para ampliar o crédito e financiamento às forças produtivas, abaixando e controlando os juros;”

O Brasil nunca tinha tido, de fato, um mercado de créditos efetivo e um sistema bancário digno desse nome; desde o Império, a carência de capitais foi uma constante em nossa história. Era, portanto, mais que justificado que o governo Goulart pretendesse fazer uma reforma bancária para ampliar o crédito e financiar a produção, mas o sentido adotado para isso era deliberadamente enviesado para abaixar os juros, mantendo-os controlados por mera volição administrativa. O Brasil, na verdade, precisava mais do que uma reforma do sistema bancário: ele tinha de passar por uma reforma econômica radical, que deveria começar por uma reforma monetária, fiscal e orçamentária, estabelecendo as bases de um sistema financeiro competitivo e aberto, com graus moderados de extração tributária e de requerimentos de financiamento por parte do Estado, o que contribuiria, justamente, para manter em níveis moderados os juros bancários. O que eleva os juros é a dívida pública e a falta de concorrência no sistema bancário, não a ganância dos banqueiros, como parecia acreditar o governo Goulart. Controle de juros, assim como controle de câmbio, gera distorções no campo econômico, além de ser inócuo, posto que um mercado paralelo – de financiamento ou cambial – se colocaria imediatamente como alternativa informal à determinação governamental. Outro não foi o resultado no mercado cambial em resposta à fixação e uma taxa oficial para o comércio de divisas, como já se sabia nos anos 1960.

7) “Reforma Tributária, para corrigir as distorções da tributação entre proprietários e assalariados;”

Certamente necessária, aliás indispensável, posto que a estrutura existente em 1964, preservando imposto anacrônicos que vinham do Império ou do início da República, era altamente disfuncional do ponto de vista da produção, do consumo e da renda. Mas, essa distinção feita na proposta entre ‘proprietários’ e ‘trabalhadores’ é profundamente reveladora da visão distorcida que mantinham seus defensores, indicando um desejo pouco disfarçado de taxar os detentores de patrimônio – ou seja, o estoque de riqueza existente na economia – em lugar de estimular a produção, para então taxar os fluxos de riqueza criados. Não se sabe qual seria, exatamente, a proposta de reforma tributária do governo Goulart, além desses instintos predatórios ou retaliatórios contra os ‘proprietários’ e supostamente contra os ‘rentistas’ também, que seriam os banqueiros, assimilados a possíveis ‘exploradores do povo’. Ele sequer apresentou um projeto ao Congresso e era altamente duvidoso que o fizesse, e mesmo que o tivesse feito, era altamente aleatório ou improvável que tal projeto fosse aprovado no ambiente de profundo dissenso congressual vivido naqueles anos.

O governo militar fez, sim, profunda reforma tributária, introduzindo, aliás, precocemente, princípios de tributação – como o do valor agregado – que seriam depois adotados em outras economias modernas. O sentido foi também concentrador e ‘extrator’, posto que o Estado passou a assumir funções econômicas crescentes, mesmo se, no meio do caminho, a carga fiscal diminuiu relativamente, substituída pelo endividamento interno e externo. A centralização tributária operada pelo regime militar foi depois parcialmente revertida na redemocratização de 1985-88, não em favor dos contribuintes – como seria legítimo esperar – mas em benefício dos Estados e municípios, os próximos responsáveis pelo desastre fiscal no Brasil dos anos 1980 e 90, até serem contidos, parcialmente, pela Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000.

Atualmente, é altamente duvidoso que uma reforma tributária seja conduzida no Brasil, e se ela for feita, mais uma vez não será em benefício dos produtores e consumidores e, sim, obviamente, em favor das unidades da federação. O mais provável que ocorra é uma ‘progressividade extratora’ pelos anos à frente, ou seja, um aumento contínuo, ainda que moderado, da carga fiscal. Desde a Constituição, ela já aumentou dez pontos percentuais do PIB, equiparando-se atualmente ao nível médio da OCDE, em torno de 38% do PIB, dez pontos acima da média dos países em desenvolvimento e outros dez pontos acima dos países de maior dinamismo e crescimento econômico. Como os órgãos de ‘repressão’ tributária são altamente eficientes no Brasil, o mais provável é que a esquizofrenia fiscal tenha ainda um grande espaço para se exercer no futuro imediato e de longo prazo. Na verdade, o Brasil apresenta todos os sintomas de uma bomba-relógio fiscal em formação – excesso de gastos inevitáveis, e crescentes, e baixo crescimento econômico – o que deve manifestar com maior intensidade a partir de meados da próxima década.

8) “Reforma Militar, para permitir a participação dos suboficiais na política;”

Ponto altamente demagógico, sem dúvida, que não constitui propriamente uma reforma militar, mas um simples expediente eleitoreiro, apelando para uma categoria corporativa suscetível de apoiar políticos populistas. Nas condições do Brasil do início dos anos 1960, e do ambiente militar, seria suscetível de agravar ainda mais o ambiente já efervescente nas casernas, desde o retorno dos trabalhistas ao poder.

9) “Reforma do Capital Estrangeiro, para mudar as relações e contratos com empresas multinacionais, regulados pela Lei de Remessa de Lucros;”

Não se tem idéia de qual reforma se estava falando, mas a intenção seria limitar a remessa de lucros e controlar ainda mais os contratos e as atividades das empresas estrangeiras. Uma lei específica que regulava a atração e o tratamento do capital estrangeiro no Brasil tinha sido aprovada em 1962, mas jamais foi promulgada pelo presidente Goulart, tendo isso sido feito pelo Congresso dois anos depois, para ser depois modificada no início do governo militar. O Brasil, na verdade, sempre teve uma atitude algo esquizofrênica nessa área: ele gosta do capital estrangeiro – posto que necessário ao financiamento do Estado ou das obras de infra-estrutura – mas detesta o capitalista estrangeiro e sua propensão dominadora sobre setores inteiros da economia (automobilístico, farmacêutico, comunicações, por exemplo). Essa atitude ainda não mudou fundamentalmente, e continuamos dependentes do capital estrangeiro para o financiamento de muitas obras de infra-estrutura e do próprio Estado, assim como continuamos a atrair o capital estrangeiro pelas dimensões do nosso mercado interno, a despeito do ambiente precário de negócios e da alta tributação existente; a lei de 1964 não mudou, aliás, a não ser para facilitar o acesso dos brasileiros a divisas e operações cambiais.

(a seguir, o último da série)

Fonte: ViaPolítica/O autor

* Cf. Paulo Roberto de Almeida, “Monteiro Lobato e a emergência da política do petróleo no Brasil” In: Omar L. de Barros Filho e Sylvia Bojunga (orgs.), Potência Brasil: Gás natural, energia limpa para um futuro sustentável (Porto Alegre: Laser Press, 2008), p. 12-33; disponível: http://www.pralmeida.org/05DocsPRA/....
** Cf. Darcy Ribeiro, Aos Trancos e Barrancos, op. cit., “1963, as reformas de Jango, verbete 1725”, apud Lopez-Mota, História do Brasil, op. cit., p. 779.

Leia a parte 1 - Os mitos em torno do movimento militar de 1964 (1):
Uma historiografia enviesada em http://www.viapolitica.com.br/...

Leia a parte 2 – Mitos do governo Goulart
http://www.viapolitica.com.br/diplomatizando_view.php?id_diplomatizando=94

Mais sobre Paulo Roberto de Almeida

(Este trabalho se insere em uma série especial de ensaios sobre as mais importantes “falácias acadêmicas” em voga no Brasil; para a série completa ver: http://www.pralmeida.org/05DocsPRA/FalaciasSerie.html)